L’Assessorato regionale Assetto del Territorio, Urbanistica, Edilizia Residenziale Pubblica, in attuazione delle disposizioni della l.r. n. 20/2001, artt. 4, comma 3, lett. b) e 5, comma 10 bis (introdotto dall’art. 38 della l.r. 22/2006 in relazione all’approvazione del DRAG per parti corrispondenti a materie organiche fra quelle indicate alle lettere a), b) e c) del comma 3 dell'articolo 4), al fine di fornire elementi di chiarimento inerenti al metodo di elaborazione e ai contenuti dei piani urbanistici generali, favorendo la diffusione di “buone pratiche” di pianificazione urbanistica e rendendo più agevole il superamento del controllo di compatibilità regionale previsto dall’art. 7 della LR 20/2001, ha prodotto nel novembre 2006 un documento di indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione dei PUG, divenuto con alcune integrazioni, successivamente alla Conferenza programmatica regionale del 9 novembre 2006, lo Schema di documento generale di assetto regionale (DRAG) – Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione, il dimensionamento e il contenuto dei piani urbanistici generali (PUG), adottato dalla Giunta regionale, con delibera n.375/2007.

Gli indirizzi si articolano in quattro parti:
1) la prima parte, incentrata fondamentalmente, sulle ragioni che rendono necessaria la scomposizione del PUG in due componenti, una strutturale ed una, più operativa, definita programmatica dalla l.r. e sui necessari orientamenti di natura strategica che i piani devono esprimere sul futuro del territorio;

2) la seconda parte sulle fasi di avvio della formazione del PUG, con particolare riferimento alla formazione del Documento programmatico preliminare;

3) la terza di orientamento per la costruzione del sistema delle conoscenze e dei quadri interpretativi;

4) la quarta sull’individuazione dei contenuti delle due componenti del PUG, previsioni strutturali e previsioni programmatiche e di indirizzo sui rispettivi criteri di elaborazione.

 

 

Articolazione del PUG in due componenti
Gli indirizzi mettono in evidenza come all’interno del dibattito urbanistico nazionale si sia da tempo chiaramente manifestata la necessità di differenziare la validità temporale delle previsioni urbanistiche in funzione della diversità delle valenze delle azioni previste e come in tal senso diverse regioni italiane abbiano riformulato le proprie leggi urbanistiche, articolando lo strumento di pianificazione generale di livello comunale in due componenti, una strutturale e l’altra operativa, assegnando quindi ai contenuti “strutturali” il valore di quadro delle scelte di lungo periodo, ai contenuti “operativi” una dimensione capace di adattarsi ai mutamenti della domanda sociale, delle opportunità di investimenti, dei vincoli di mercato e dell’evoluzione tecnologica.
Una tale articolazione, si afferma nel documento di indirizzo, ha il vantaggio di rispondere, non senza alcune incertezze, alle problematiche (…), attribuendo una maggiore flessibilità e adattabilità delle previsioni di trasformazione alla componente programmatica (più facilmente variabile e/o di efficacia limitata nel tempo) e maggiore stabilità alla componente strutturale, che in alcuni casi é privata anche totalmente o parzialmente del valore conformativo della proprietà (e quindi di vincoli urbanistici soggetti a decadenza).
(…)
Alla componente strutturale (…) dovrebbero ancorarsi le grandi “scelte di assetto” orientate alla tutela e valorizzazione delle risorse territoriali (…). Fondata sui due pilastri dello “statuto del territorio” e delle grandi “scelte di assetto”, la componente strutturale definisce l’organizzazione e l'assetto spaziale del territorio nelle sue forme fisiche, materiali e funzionali prevalenti e conforma stabilmente il territorio nel medio-lungo periodo, definendo il contesto e gli ambiti in cui si realizzano i contenuti della componente programmatica;
(…)
alla componente operativa, va riconosciuto il valore di quadro degli interventi da realizzarsi nel breve-medio periodo, comprendente la disciplina delle relative modalità attuative. Tale componente costituisce il momento in cui le grandi opzioni di assetto strutturale vengono interpretate e declinate in modo specifico e localizzato, a partire dalle domande emergenti, dalle occasioni di investimento e dalle risorse pubbliche e private utilizzabili, nonché dalla attività programmatoria del Comune.

In Puglia, la l.r. 20/2001 prevede un unico strumento articolato al suo interno in “previsioni strutturali” e “previsioni “programmatiche” (analoghe a quelle comunemente definite operative), diversamente da quanto previsto da altre leggi regionali che hanno introdotto due strumenti distinti. Mentre le previsioni strutturali identificano le linee fondamentali dell'assetto dell'intero territorio comunale (o intercomunale), derivanti dalla ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale, storica e culturale dell’insediamento, e ne determinano le direttrici di sviluppo e infrastrutturazione, le previsioni programmatiche definiscono la localizzazione e le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nelle aree sottoposte a Piani Urbanistici Esecutivi (PUE) e la disciplina delle aree non sottoposte a PUE.

 

 

Fasi di avvio della formazione del PUG e Documento programmatico preliminare

Fasi di avvio della formazione del PUG
(…) I principi della partecipazione e della copianificazione espressi dalla l.r. 20/01 devono trovare applicazione sin dalle prime fasi di avvio del processo di formazione del PUG. (…) Per tali motivi è opportuno che l’atto deliberativo della Giunta comunale che ne avvia il processo di formazione assuma le caratteristiche di un “Atto di Indirizzo” nel quale:

1. siano delineati gli obiettivi, espressione della volontà politica dell’Amministrazione, che hanno determinato la decisione di avviare il PUG. (…);

2. sia delineato, in coerenza con l’art. 2, lett. a) e c) della l.r. 20/2001, il programma partecipativo e concertativo che accompagnerà la formazione del PUG (…). La strutturazione del programma partecipativo dovrebbe prevede:

- adeguate forme per la partecipazione civica alla formazione del DPP e alla prosecuzione del processo di costruzione del piano, che includano, anche le forme partecipative che si ritengano più idonee al coinvolgimento della comunità locale;
- forme di cooperazione interistituzionale e co-pianificazione, da prevedere sin dalla fase di avvio delle elaborazioni, da realizzarsi attraverso l’uso della Conferenza di Servizi per condividere le tappe significative del processo di formazione del piano, per l’acquisizione dei pareri da parte degli Enti competenti, (…);

3. sia definita la dotazione strumentale con cui si intende portare a compimento e gestire il PUG, in termini di risorse umane e tecnologiche, indicando le risorse finanziarie utilizzabili. (…)

Per favorire la acquisizione delle conoscenze dei diversi soggetti e per rendere condiviso il processo di costruzione del PUG, il Comune dà comunicazione dell’avvio del processo di formazione del PUG, nella forma descritta dell’Atto di indirizzo, a Regione, Provincia, Soprintendenze, Autorità di Bacino, Comunità Montane e Enti gestori di parchi, Aziende produttrici di servizi ecc. entro cui ricade il territorio comunale o intercomunale, ai Comuni limitrofi al territorio comunale stesso, nonché ad altri soggetti motivatamente interessati. In adesione al principio della cooperazione interistituzionale, ciascuno di questi Enti metterà a disposizione del Comune il proprio patrimonio di dati e conoscenze.

 

 

Documento programmatico preliminare

Il Documento programmatico preliminare, contenente, secondo le disposizioni della l.r., gli obiettivi e i criteri di impostazione del PUG, deve essere adottato dal Consiglio Comunale, pubblicato e sottoposto alla presentazione di osservazioni.
Secondo gli indirizzi ciò rappresenta una innovativa forma di anticipazione della consultazione pubblica su un prodotto ancora “programmatico” e “preliminare” alla formulazione definitiva del PUG (…)
Per dare concretezza a tale innovazione, la consultazione pubblica non si può fondare su una analisi di larga massima della situazione locale né mirare alla condivisione di obiettivi tanto generali da risultare generici. E’ necessario invece che il DPP rappresenti un documento di prima definizione degli obiettivi progettuali del PUG che, per quanto preliminare, deve essere basato su un sistema di conoscenze e su quadri interpretativi non sommari, costruiti in modo condiviso. Tali quadri saranno corredati da studi, indagini e valutazioni estesi all’intero territorio, la cui ricchezza deve essere tale da rappresentare una base utile alla discussione con gli attori locali, al fine di meglio definire gli obiettivi e le strategie di azione del PUG. Conoscenze, obiettivi e strategie, quindi, saranno aperti e suscettibili di modifica e perfezionamento attraverso l’interazione con la comunità locale e altri enti e organismi a vario titolo interessati al governo del territorio o che producono rilevanti trasformazioni delle risorse territoriali. Lo stesso DPP conterrà l’indicazione di ciò che dovrà essere eventualmente approfondito ai fini del perseguimento degli obiettivi delineati, con l’esplicitazione dei criteri sulla base dei quali elaborare il PUG in forma compiuta.
Pertanto il DPP dovrà contenere, in forma preliminare e quindi aperta a ulteriori approfondimenti e integrazioni da svolgersi nella fase di elaborazione del PUG (…), il sistema delle conoscenze e i quadri interpretativi integrati del territorio e delle sue tendenze di trasformazione (…).
Il sistema delle conoscenze, (…) dovrebbe pertanto comprendere:
a. una preliminare ricognizione del sistema territoriale di area vasta e intercomunale, con particolare riferimento ai sistemi ambientale e della mobilità e infrastrutture di trasporto, e del relativo quadro pianificatorio, programmatorio e progettuale vigente e in itinere (…);

b. una prima ricognizione del sistema territoriale locale e delle sue risorse ambientali, paesaggistiche, rurali, insediative, infrastrutturali, del loro stato e dei relativi rischi e opportunità, anche in relazione a processi e tendenze che interessano sistemi territoriali più ampi che possono influenzare le trasformazioni locali. (…);

c. una ricognizione preliminare degli aspetti socioeconomici, da cui emergano da un lato
le tendenze in atto (inerenti alla demografia, a insediamento, delocalizzazione, dismissione di attività produttive, alle condizioni abitative) e i relativi problemi (degrado, congestionamento, inquinamento, domande insoddisfatte, disagio abitativo e sociale, tendenze all’abbandono di parti di città), dall’altro le potenzialità e le prospettive di sviluppo locale;

d. un primo bilancio urbanistico della pianificazione vigente a livello comunale, ossia lo stato di attuazione dei piani in vigore (generali e esecutivi) e delle eventuali pianificazioni di settore (piano del traffico, dei servizi, del commercio, per l’installazione di impianti eolici…), nonché il quadro della programmazione e della progettazione in atto in ambito comunale.

Per quanto riguarda i quadri interpretativi, essi dovranno essere costruiti a partire dal quadro conoscitivo e costituiti da descrizioni integrate dei caratteri dominanti dei luoghi, delle relazioni tra le risorse individuate e delle relative tendenze di trasformazione. (…) I quadri interpretativi derivano da una ricomposizione integrata delle ricognizioni delle risorse effettuate nella fase di costruzione del quadro conoscitivo, nonché da una interpretazione critica dello stato di fatto del territorio e delle sue tendenze di trasformazione. Una loro prima definizione, anche in questa fase del Documento Programmatico Preliminare, sarà determinante ai fini del riconoscimento dei caratteri dominanti e delle problematicità del territorio, cui ancorare gli obiettivi e criteri progettuali del PUG.
Il DPP infatti conterrà anche i primi obiettivi e i criteri progettuali del PUG, in riferimento ad una idea di sviluppo socio-economico e spaziale condivisa e maturata a partire dal sistema di conoscenze e dai quadri interpretativi.
Gli obiettivi progettuali saranno relativi alla salvaguardia e valorizzazione delle invarianti strutturali e a una prima individuazione delle grandi scelte di assetto di medio-lungo periodo relative ai contesti territoriali individuati; essi dovranno mettere in luce i temi di intervento prioritario per la riqualificazione della città e del territorio e il soddisfacimento di domande sociali pregresse ed emergenti.
(…) Perché tali obiettivi siano più efficacemente “orientati all’azione”, è necessario che essi siano costruiti attraverso la partecipazione dei diversi soggetti territoriali e strettamente connessi al sistema di conoscenze e all’individuazione delle sue componenti strutturali, ai quadri interpretativi e all’individuazione di rischi e opportunità. (…)
Gli obiettivi progettuali potranno essere rappresentati attraverso primi schemi di assetto di natura ideogrammatica e utilizzando tecniche grafiche comunicative per facilitare la partecipazione civica alla discussione del DPP.

Il DPP infine dovrà fornire indicazioni relative ai primi esiti e agli sviluppi futuri della cooperazione interistituzionale e della partecipazione civica per la formazione del PUG, indicando sia le sedi istituzionali utilizzate e da utilizzare per la condivisione di conoscenze, metodi e indirizzi di Piano, sia le forme partecipative ritenute più idonee al coinvolgimento della comunità locale: incontri tematici con le categorie socioeconomiche (industria e artigianato, commercio, ristorazione e ricettività turistica, agricoltura, ecc.) e professionali (architetti, ingegneri, geometri, geologi, agronomi, naturalisti, biologi, ecc.), l’associazionismo (culturale, sociale, ambientale, ecc), organizzazione di laboratori presso scuole e luoghi della socialità, forum, sportelli del piano, incontri pubblici, altre forme di comunicazione adatte ai contesti locali.

 

 

Costruzione del sistema delle conoscenze e dei quadri interpretativi

Sistema delle conoscenze
Negli indirizzi la costruzione del quadro conoscitivo, finalizzato alla formazione del Piano, prende avvio dall’Atto di Indirizzo (nella disamina della condizione iniziale che argomenta gli obiettivi programmatici dell’Amministrazione), è impostato nella costruzione del DPP, è completato e aggiornato nella fase di costruzione del PUG, ferma restando la possibilità, da parte dei Comuni, di anticipare alcune fasi o approfondire alcuni elementi di conoscenza in funzione delle specificità e problematiche locali.
Secondo gli indirizzi il sistema delle conoscenze, più particolarmente articolabile in funzione dell’originalità dei singoli contesti territoriali, dovrà indicativamente comprendere le seguenti componenti:
- sistema territoriale e quadro programmatico di area vasta;
- sistema territoriale locale:
- realtà socio-economica
- bilancio urbanistico della pianificazione vigente a livello comunale

Quadri interpretativi
Secondo gli indirizzi i quadri interpretativi sono costruiti a partire dal sistema delle conoscenze e costituiti da descrizioni integrate dei caratteri dominanti dei luoghi, delle relazioni tra le risorse individuate e delle relative tendenze di trasformazione. I quadri interpretativi quindi derivano da una ricomposizione integrata delle ricognizioni delle risorse effettuate nella fase di costruzione del quadro conoscitivo, nonché da una interpretazione critica dello stato di fatto del territorio e delle sue tendenze di trasformazione.
I quadri interpretativi potranno giungere a:
- l’individuazione delle “invarianti strutturali”, intese come quei significativi elementi patrimoniali del territorio sotto il profilo storico-culturale, paesistico-ambientale e infrastrutturale, che attraversano i contesti territoriali, e che in alcuni casi possono anche coincidere con essi, caratterizzati dalla stabilità e dalla non negoziabilità dei valori nel medio-lungo termine. Detti significativi elementi storico-culturale, paesistico-ambientale e infrastrutturale assicurano rispettivamente l’integrità fisica e l’identità culturale del territorio, e l’efficienza e la qualità ecologica e funzionale dell’insediamento.
Le invarianti strutturali pertanto potranno corrispondere a parti del territorio interessate da risorse ambientali la cui trasformazione metterebbe a repentaglio la sicurezza dei territori e delle popolazioni che li abitano, beni che derivano da qualità intrinseche del paesaggio-ambiente e del suo patrimonio culturale che è interesse collettivo tutelare, armature territoriali infrastrutturali di interesse sovralocale;
- l’articolazione del territorio comunale in “contesti territoriali”, intesi come parti del territorio connotate da uno o più specifici caratteri dominanti sotto il profilo ambientale, paesistico, storico-culturale, insediativo, infrastrutturale, e da altrettanto specifiche e significative relazioni e tendenze evolutive che le interessano.